关于我国养老服务机构大幅减少的原因及建议
发布时间：2017-06-21 点击：
为充分调动民间投资参与养老服务的积极性，应加大对民办养老机构扶持力度；对民办养老机构的相关政策进行调整；对养老机构建设用地政策的执行情况进行检查；加大对民办养老机构融资力度。
为了应对日趋严峻的老龄化形势以及发展养老服务产业，国务院2013年出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），民政部也制定了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民政部〔2015〕33号令，下称《实施意见》），鼓励民间资本举办养老机构。同时，为积极扩大有效投资，促进消费稳定增长，今年《政府工作报告》对“支持社会力量提供教育、文化、养老、医疗等服务”也做了具体部署。
但笔者通过调研发现，作为我国养老服务体系支撑的养老机构，近几年在政府不断释放利好的背景下，其数量不仅没有快速增加，反而大幅减少。之所以产生这种情况，其主要原因如下。
一是民办养老机构运营艰难。目前我国养老服务机构主要有公办和民办两种，从民办养老机构的运营情况来看，由于普遍规模较小、缺乏专业人才、各种配套服务设施不完善、管理服务水平不高，导致入住率较低；再加上收费较低，政府补贴力度不大（主要是对床位的一次性补贴），因而运营比较艰难。据民政部公布的数据显示，我国民办养老机构只有51％能做到收支持平，有40％的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9％。这在所有行业中都是十分罕见的。因此，民办养老机构的惨淡经营现状，不仅导致养老服务机构大幅减少，而且对民间资本进入养老服务业无异于“晴天霹雳”，使不少民间资本望而生畏。
二是现行政策制约了民办养老机构的发展。我国民办养老机构又分为非营利性和营利性两种，其中99％以上是非营利性的。从现行政策来看，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）、《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部〔1999〕18号令）和《实施意见》等的规定，民办非营利性养老机构，不仅属于社会福利性组织，不能从事营利性经营活动，不能以盈利为目的，盈利不得分配，而且属于捐资举办，投资者将变成捐资者，将丧失财产所有权。而民办营利性养老机构，与民办非营利养老机构在税、费、补贴、土地、捐赠等方面的优惠政策差异又较大，两者不在一个竞争平台，缺乏公平的竞争环境。因而现行政策严重制约了民办养老机构的发展，也令民间投资者陷入两难境地，挫伤了民间投资创办养老机构的积极性。
三是民办养老机构建设用地非常困难。由于不少民办养老机构的场地和房屋都是租赁的，因受场地所限，难以扩张规模和转型升级。而养老服务机构的建设用地对地理位置、交通条件、自然环境等的要求较高；我国又实行严格的耕地保护政策，土地资源相当稀缺；再加上养老机构的公益性、微利性和税收优惠，不能给地方政府带来较好的财政收入。因而，不少地方政府对民办养老机构的建设用地重视不够，未将各类养老服务设施的建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，未合理安排养老服务设施的用地需求，导致民办养老机构的建设用地非常困难。这既使民办养老机构想扩张、改造、转型、升级的愿望难以实现，也使民间投资者不愿轻易决策创办养老机构。
四是民办养老机构融资难度较大。因民办营利性养老机构一般投资较大，利润率不高，投资回收期较长；民办非营利性养老机构，又不能从事营利性经营活动，不能以盈利为目的，不得分红；在用地难的情况下租赁场地和房屋，则没有固定资产作抵押。这些都限制了民办养老机构的贷款资格。此外，金融机构对金融产品和服务方式创新不足，信贷抵押担保物范围较窄，对养老服务业的信贷需求重视不够，因而对民办养老机构的信贷支持力度也不大。
综上所述，我国养老服务机构大幅减少的后果是相当严重的，既不利于我国养老服务产业的健康发展，也挫伤了民间投资发展养老机构的积极性。因此，为充分调动民间投资参与养老服务的积极性，促进我国养老服务机构的快速发展，使养老服务业成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量，应对民办养老机构予以大力扶持，消除民间投资者的后顾之忧，营造公平的竞争环境，并在民办养老机构的建设用地、融资需求等方面予以积极支持。为此，特建议如下。
第一，加大对民办养老机构扶持力度。
尽管各级政府对民办养老机构的发展制定了一系列的优惠政策和扶持措施，但鉴于民办养老机构惨淡经营和大幅减少的事实，应加大对民办养老机构的扶持力度：一是将对床位的一次性补贴，改为每年都予以补贴；二是对养老服务设施的改造升级，如扩大规模、推行信息化管理、完善相关配套设施等予以补贴；三是加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度；四是根据养老服务的实际需要，切实推进民办公助，以补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持民办养老机构发展；五是真正将福利彩票公益金的50％以上用于支持养老服务业发展等。
第二，对民办养老机构的相关政策进行调整。为了促进民办养老机构的发展，以及吸引民间投资创办养老机构，民政部可以考虑：一是取消民办非营利性养老机构的提法；二是将以前出台的有关民办非营利性养老机构的相关政策作废；三是将现有的民办非营利性养老机构改制为营利性企业，对于不愿改制的，可纳入公办养老机构统一管理；四是制定可操作性强的民办养老机构的相关优惠政策，以充分调动民间资本参与养老服务业发展的积极性；五是健全完善民办养老机构的相关法律、法规、标准和规范，以加强对民办养老机构的监管。
第三，对养老机构建设用地政策的执行情况进行检查。根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》和民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》的规定，对各类养老服务设施的建设用地，都要求“纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求”。因而民政部应组织对地方政府关于养老服务设施建设用地政策的执行情况进行检查，促使地方政府完善养老服务设施土地供应规划和供应政策，以保障各类养老服务设施的建设用地需求，解决长期困扰民办养老机构的用地难题。
第四，加大对民办养老机构融资力度。
为了积极支持和满足民办养老机构的信贷需求，首先，应从政策层面要求金融机构加大对民办养老机构的信贷支持力度；其次，金融机构应转变意识，通过加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，由担保公司担保等，对民办养老机构的融资需求予以大力支持；第三，鉴于民办养老机构投资较大、利润率不高、投资回收期较长、运营相对稳定等特征，金融机构可专门推出中长期贷款、低息贷款、政府贴息贷款、无抵押信用贷款、股权质押贷款等信贷项目，为民办养老机构的融资需求提供多种选择。
为了应对日趋严峻的老龄化形势以及发展养老服务产业，国务院2013年出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），民政部也制定了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民政部〔2015〕33号令，下称《实施意见》），鼓励民间资本举办养老机构。同时，为积极扩大有效投资，促进消费稳定增长，今年《政府工作报告》对“支持社会力量提供教育、文化、养老、医疗等服务”也做了具体部署。
但笔者通过调研发现，作为我国养老服务体系支撑的养老机构，近几年在政府不断释放利好的背景下，其数量不仅没有快速增加，反而大幅减少。之所以产生这种情况，其主要原因如下。
一是民办养老机构运营艰难。目前我国养老服务机构主要有公办和民办两种，从民办养老机构的运营情况来看，由于普遍规模较小、缺乏专业人才、各种配套服务设施不完善、管理服务水平不高，导致入住率较低；再加上收费较低，政府补贴力度不大（主要是对床位的一次性补贴），因而运营比较艰难。据民政部公布的数据显示，我国民办养老机构只有51％能做到收支持平，有40％的民办养老机构长年处于亏损状态，能盈利的不足9％。这在所有行业中都是十分罕见的。因此，民办养老机构的惨淡经营现状，不仅导致养老服务机构大幅减少，而且对民间资本进入养老服务业无异于“晴天霹雳”，使不少民间资本望而生畏。
二是现行政策制约了民办养老机构的发展。我国民办养老机构又分为非营利性和营利性两种，其中99％以上是非营利性的。从现行政策来看，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）、《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部〔1999〕18号令）和《实施意见》等的规定，民办非营利性养老机构，不仅属于社会福利性组织，不能从事营利性经营活动，不能以盈利为目的，盈利不得分配，而且属于捐资举办，投资者将变成捐资者，将丧失财产所有权。而民办营利性养老机构，与民办非营利养老机构在税、费、补贴、土地、捐赠等方面的优惠政策差异又较大，两者不在一个竞争平台，缺乏公平的竞争环境。因而现行政策严重制约了民办养老机构的发展，也令民间投资者陷入两难境地，挫伤了民间投资创办养老机构的积极性。
三是民办养老机构建设用地非常困难。由于不少民办养老机构的场地和房屋都是租赁的，因受场地所限，难以扩张规模和转型升级。而养老服务机构的建设用地对地理位置、交通条件、自然环境等的要求较高；我国又实行严格的耕地保护政策，土地资源相当稀缺；再加上养老机构的公益性、微利性和税收优惠，不能给地方政府带来较好的财政收入。因而，不少地方政府对民办养老机构的建设用地重视不够，未将各类养老服务设施的建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，未合理安排养老服务设施的用地需求，导致民办养老机构的建设用地非常困难。这既使民办养老机构想扩张、改造、转型、升级的愿望难以实现，也使民间投资者不愿轻易决策创办养老机构。
四是民办养老机构融资难度较大。因民办营利性养老机构一般投资较大，利润率不高，投资回收期较长；民办非营利性养老机构，又不能从事营利性经营活动，不能以盈利为目的，不得分红；在用地难的情况下租赁场地和房屋，则没有固定资产作抵押。这些都限制了民办养老机构的贷款资格。此外，金融机构对金融产品和服务方式创新不足，信贷抵押担保物范围较窄，对养老服务业的信贷需求重视不够，因而对民办养老机构的信贷支持力度也不大。
综上所述，我国养老服务机构大幅减少的后果是相当严重的，既不利于我国养老服务产业的健康发展，也挫伤了民间投资发展养老机构的积极性。因此，为充分调动民间投资参与养老服务的积极性，促进我国养老服务机构的快速发展，使养老服务业成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量，应对民办养老机构予以大力扶持，消除民间投资者的后顾之忧，营造公平的竞争环境，并在民办养老机构的建设用地、融资需求等方面予以积极支持。为此，特建议如下。
第一，加大对民办养老机构扶持力度。
尽管各级政府对民办养老机构的发展制定了一系列的优惠政策和扶持措施，但鉴于民办养老机构惨淡经营和大幅减少的事实，应加大对民办养老机构的扶持力度：一是将对床位的一次性补贴，改为每年都予以补贴；二是对养老服务设施的改造升级，如扩大规模、推行信息化管理、完善相关配套设施等予以补贴；三是加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度；四是根据养老服务的实际需要，切实推进民办公助，以补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持民办养老机构发展；五是真正将福利彩票公益金的50％以上用于支持养老服务业发展等。
第二，对民办养老机构的相关政策进行调整。为了促进民办养老机构的发展，以及吸引民间投资创办养老机构，民政部可以考虑：一是取消民办非营利性养老机构的提法；二是将以前出台的有关民办非营利性养老机构的相关政策作废；三是将现有的民办非营利性养老机构改制为营利性企业，对于不愿改制的，可纳入公办养老机构统一管理；四是制定可操作性强的民办养老机构的相关优惠政策，以充分调动民间资本参与养老服务业发展的积极性；五是健全完善民办养老机构的相关法律、法规、标准和规范，以加强对民办养老机构的监管。
第三，对养老机构建设用地政策的执行情况进行检查。根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》和民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》的规定，对各类养老服务设施的建设用地，都要求“纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求”。因而民政部应组织对地方政府关于养老服务设施建设用地政策的执行情况进行检查，促使地方政府完善养老服务设施土地供应规划和供应政策，以保障各类养老服务设施的建设用地需求，解决长期困扰民办养老机构的用地难题。
第四，加大对民办养老机构融资力度。
为了积极支持和满足民办养老机构的信贷需求，首先，应从政策层面要求金融机构加大对民办养老机构的信贷支持力度；其次，金融机构应转变意识，通过加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，由担保公司担保等，对民办养老机构的融资需求予以大力支持；第三，鉴于民办养老机构投资较大、利润率不高、投资回收期较长、运营相对稳定等特征，金融机构可专门推出中长期贷款、低息贷款、政府贴息贷款、无抵押信用贷款、股权质押贷款等信贷项目，为民办养老机构的融资需求提供多种选择。
